Initiative neutralité
Dernière mise à jour : 11 oct.
Introduction et méthodologie
Ce briefing de votation est un prototype réalisé dans le but de tester et d'améliorer le format du briefing de votation. Il ne fait en aucun cas foi et il va sans dire qu'il ne prétend pas à l'exhaustivité ni à l'exactitude la plus parfaite, la science étant constituée d'une multitude de disciplines en mouvement et en constante évolution. Nous vous encourageons à consulter notre section "à propos des briefings de votation de l'Eiger Institute" pour en apprendre plus sur notre méthodologie de travail.
Vous souhaitez nous adresser des remarques pour améliorer le format ou ce briefing en particulier ? N'hésitez pas à nous écrire à info@eiger-institute.ch.
Ceci est un extrait de notre briefing de votation. Vous souhaitez consulter la version complète ? Vous pouvez la télécharger ici.
Vous êtes journaliste ? Nous produisons une version élargie de nos briefings de votation spécialement pour vous, en mettant régulièrement à jour le fact-checking des argumentaires et en listant les experts et chercheurs suisses pertinents pour mieux comprendre le sujet soumis au vote. Ecrivez-nous à info@eiger-institute.ch pour recevoir la version élargie.
Table des matières
Les briefings de votation de l’Institut Eiger
Les briefings de votation de l’Institut Eiger mettent à disposition des journalistes, des décideurs et du grand public une analyse approfondie des objets soumis au vote. Cette analyse est basée sur les résultats récents de la recherche scientifique et a pour but d’expliquer les enjeux du texte, les changements juridiques et pratiques attendus, les principales questions ouvertes et l’état des connaissances disponibles. Ils ne donnent aucune consigne de vote et n’ont pas vocation à juger du bien-fondé du texte soumis au vote. Les briefings sont réalisés par l’équipe de l’Institut Eiger, qui peut avoir recours à des experts externes pour étoffer le contenu des analyses.
Méthodologie
Pour établir un briefing de votation, les analystes de l’Institut Eiger dégagent le sujet, la génèse et les enjeux de l’objet soumis au vote. Ils cartographient ensuite les domaines concernés, analysent les effets souhaités et les effets potentiels du texte (lorsque ceux-ci pourraient diverger) et établissent une liste des faits scientifiques pertinents pour comprendre le texte sous la forme de « questions posées à la sience ». Le travail repose sur une analyse approfondie des textes officiels et actes juridiques, de la littérature scientifique, de données publiques et de comparaisons internationales pertinentes que le lecteur peut retrouver dans la section « références » en fin de publication. Certains outils spécialisés d’intelligence artificielle peuvent être utilisés pour l’élaboration de ce briefing ; cet usage est strictement encadré et limité à l’utilisation de moteurs de recherche de littérature académique ou de retrieval agumented tools pour localiser plus rapidement la recherche pertinente et certaines informations clés dans un corpus établi par les analystes. Cette utilisation se fait dans le cadre des normes établies par la Commission Européenne ainsi que par l’ETHZ. Dans ce cadre, l’analyse des enjeux, la sélection des informations et du corpus pertinent, la structuration intellectuelle et formelle de la publication et des interrogations pertinentes à appliquer au corpus, le référencement des travaux scientifiques, la rédaction du texte ainsi que la vérification et la relecture critique de la publication demeurent des tâches strictement humaines. Cette méthode de travail garantit la la traçabilité des informations ainsi que la protection des données et droits d’auteur des chercheurs, la neutralité et la qualité de la recherche, ainsi que l’agentivité intellectuelle humaine.
Lorsque cela est possible au moment de la publication du briefing, une échelle d’évaluation des arguments des campagnes oui/non au regard des connaissances scientifiques existantes est établie. Cette échelle a pour but d’évaluer la force ou la faiblesse des arguments en fonction de ce que la recherche a établi ou non (la science confirme-t-elle telle ou telle déclaration ?). Elle n’a pas pour vocation à juger du bien-fondé des arguments. L’échelle est établie sur deux niveaux :
(1) richesse de la recherche en la matière, qui indique si la recherche scientifique s’est penchée sur le sujet de manière plus ou moins approfondie, et s’il est donc possible de dégager ou non un consensus contribuant à approcher le savoir d’une forme d’objectivité reconnue par la communauté scientifique comme factuelle, et
(2) correspondance de l’argument avec la science, qui indique si, lorsque le sujet fait l’objet de suffisamment de recherche scientifique, le consensus scientifique tend ou non à confirmer l’argument étudié.
Contact
Des questions au sujet de cette publication, de la série ou de l’Instiut Eiger en général ? Nous y répondons très volontiers ! Merci de vous adresser à info@eiger-institute.ch.
Auteurs principaux de ce briefing : Nora Steinig, Marc Planas, Marie Vanolli.
À propos de l’initiative
Le 27 septembre 2026, le peuple suisse se prononcera sur l’initiative “Sauvegarder la neutralité suisse”, dite Initiative sur la Neutralité. L’initiative est portée par l’Union démocratique du centre (UDC), ainsi que par l’association Pro Suisse.
Selon les auteurs de l'initiative, il était nécessaire de la lancer car ils estiment que la Suisse abandonne progressivement sa neutralité, citant comme preuves la reprise des sanctions de l'Union européenne (UE) contre la Russie et le rapprochement croissant avec l'OTAN[1].
Ils souhaitent mettre fin à la « flexibilité » actuelle du Conseil fédéral pour instaurer une neutralité « inconditionnelle » et absolue, érigée en maxime d’État, afin de mieux protéger le pays contre les attaques et renforcer sa crédibilité en tant que médiatrice internationale[2].
🗓️ Calendrier
· 25 octobre 2022 : Examen préliminaire du texte par la Chancellerie fédérale.
· 11 avril 2024 : Dépôt de l’initiative munie de 132 780 signatures.
· 28 mai 2024 : Aboutissement formel constaté par la Chancellerie fédérale avec 129 806 signatures valables.
· 27 novembre 2024 : Publication du message du Conseil fédéral recommandant le rejet de l'initiative sans contre-projet.
· 27 septembre 2026 : Date de la votation populaire
Texte soumis au vote
Art. 54a Neutralité suisse
1 La Suisse est neutre. Sa neutralité est perpétuelle et armée.
2 La Suisse n'adhère à aucune alliance militaire ou défensive. Est réservée la coopération avec une telle alliance en cas d'attaque militaire directe contre la Suisse ou en cas d'actes préparatoires à une telle attaque.
3 La Suisse ne participe pas aux conflits militaires entre États tiers et elle ne prend pas non plus de mesures coercitives non militaires contre un État belligérant. Sont réservées ses obligations envers l'Organisation des Nations Unies (ONU) et les mesures visant à éviter le contournement des mesures coercitives non militaires prises par d'autres États.
4 La Suisse fait usage de sa neutralité perpétuelle pour prévenir et résoudre les conflits, et elle met à disposition ses services en qualité de médiatrice.
À propos de la neutralité
La neutralité est un concept juridique, politique et diplomatique composé de deux volets :
1. le droit international de la neutralité, régi par la Convention de la Haye de 1907, qui établit des droits et devoirs minimaux pour les Etats neutres, et
2. la politique de la neutralité de la Confédération, c’est-à-dire les directions stratégiques édictées par le Conseil fédéral qui servent à compléter le droit international pour guider l’application que fait la Suisse du concept de neutralité.
Le droit international : la Convention de la Haye de 1907
Ces textes constituent la principale base juridique écrite définissant les droits et les devoirs d’un État neutre en cas de conflit armé international (guerre entre États)[3].
Les textes juridiques de référence sont la Convention V de La Haye du 18 octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre (RS 0.515.21) et la Convention XIII du 18 octobre 1907 concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime (RS 0.515.22). La Suisse les a ratifiées en 1910. Ces deux conventions constituent les principaux accords internationaux spécifiquement consacrés au droit de la neutralité ; elles sont complétées par le droit international coutumier, notamment pour les situations qui n’étaient pas prévues en 1907.[4]
Les Conventions de La Haye entérinent les principes suivants :
· Les Devoirs : L'État neutre a l'interdiction de participer militairement au conflit, de fournir du matériel de guerre issu de ses propres stocks ou de mettre son territoire à disposition des belligérants. Un point central est le principe d'égalité de traitement : si la Suisse restreint l'exportation de biens militaires privés vers un belligérant, elle doit le faire de la même manière pour l'autre.
· Les Droits : L'État neutre a droit à l'inviolabilité de son territoire et dispose du droit d'assurer sa propre défense par des moyens militaires (neutralité armée).
· L'effet anticipé : En temps de paix, l'État neutre ne doit pas créer de dépendances (comme des alliances militaires avec obligation d'assistance) qui l'empêcheraient de respecter ses devoirs en cas de guerre.
À noter également que la neutralité de la Suisse a été librement choisie : même si elle est consacrée internationalement par le droit, la Suisse a le droit d’y renoncer unilatéralement[5].
La politique de neutralité du Conseil fédéral
La politique de neutralité englobe toutes les mesures prises par la Suisse, au-delà de ses obligations strictement juridiques, pour garantir l'efficacité et la crédibilité de son statut de neutre[6]. Contrairement au droit de la neutralité, elle n'est pas figée et constitue un instrument flexible au service des intérêts du pays[7].
Contrairement au droit de la neutralité, la politique de neutralité n’est pas codifiée dans un traité ou une loi qui en définirait matériellement le contenu. La Constitution fédérale mentionne la neutralité dans les compétences de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral : les art. 173, al. 1, let. a, et 185, al. 1, leur confient la tâche de prendre les mesures nécessaires pour préserver la neutralité de la Suisse. Sa mise en œuvre est ensuite définie par la pratique des autorités fédérales. Les principaux textes de référence sont notamment le Rapport sur la neutralité de 1993 et le rapport du Conseil fédéral de 2022 « Clarté et orientation de la politique de neutralité ».[8]
À propos de la politique de neutralité du Conseil fédéral :
· Évolution historique : Durant la guerre froide, la Suisse pratiquait une neutralité "intégrale", évitant toute participation à des sanctions ou des organisations politiques internationales. Depuis le tournant de 1993, elle privilégie une neutralité active et coopérative ("La sécurité par la coopération"), estimant qu'un État neutre ne peut rester indifférent aux violations du droit international.
· Mise à jour : Le Conseil fédéral réexamine périodiquement sa pratique. Les rapports de référence les plus récents datent de 1993 (fondement de la doctrine actuelle) et de 2022 (suite à la guerre en Ukraine).
· Pratique actuelle : Le Conseil fédéral considère que la neutralité est compatible avec l'adhésion à l'ONU (depuis 2002) et avec la reprise de sanctions économiques (notamment celles de l'UE), car ces mesures visent à rétablir l'ordre international fondé sur le droit
À quoi sert la neutralité suisse actuelle ? Dimensions et conceptions du concept de neutralité
De manière générale, la recherche et la Confédération font état de plusieurs dimensions de la neutralité suisse dans sa conception actuelle. Il existe notamment les dimensions suivantes qui reviennent régulièrement :
· Idéale : Elle constitue le fondement de la tradition humanitaire de la Suisse et de sa solidarité internationale[9]. Bien que le droit de la neutralité soit « amoral », la politique de neutralité permet à la Suisse de défendre ses valeurs, comme les droits de l’homme et la démocratie, et de ne pas rester indifférente aux violations du droit international[10].
· Sécuritaire : Historiquement, elle remplit une fonction de protection visant à tenir le pays à l'écart des guerres entre États et à garantir son intégrité territoriale par une défense autonome[11]. Aujourd'hui, elle est de plus en plus perçue comme un moyen de renforcer la capacité de défense par la coopération, car une autonomie totale est jugée irréalisable face aux menaces modernes[12].
· Géopolitique : Elle assure une fonction d'équilibre en contribuant à la stabilité de l'Europe, évitant que la Suisse ne devienne une « faille » sécuritaire au centre du continent[13]. Elle permet à la Suisse de se positionner comme un acteur prévisible et crédible sur la scène mondiale[14].
· Économique : Elle favorise une politique de libre-échange avec une assise géographique la plus large possible[15]. Elle sert également à défendre, sur le long terme, un ordre international fondé sur des règles, ce qui est jugé essentiel pour la prospérité de l'économie suisse[16].
À partir de ces multiples dimensions se construisent différentes conceptions de la neutralité et de son rôle pour la Suisse. Ainsi, la neutralité peut être conçue comme :
· Une fin en soi : Cette vision, portée notamment par les partisans de l’initiative, considère la neutralité comme une « maxime d’État » absolue et immuable[17]. Dans cette optique, elle doit être respectée de manière inconditionnelle, indépendamment des changements du contexte international.
· Un instrument de défense des intérêts de la Suisse : C'est la conception officielle du Conseil fédéral, pour qui la neutralité n'est pas un but mais un outil flexible. Elle est utilisée pour sauvegarder l'indépendance, la sécurité et la prospérité du pays en s'adaptant aux réalités géopolitiques.
· Un instrument au service des activités humanitaires, des bons offices et des opérations de médiation : Elle renforce la crédibilité de la Suisse en tant que médiatrice et facilitatrice de dialogue entre parties en conflit[18]. À noter que pour le Conseil fédéral, « la neutralité ne signifie pas être neutre en termes de valeurs » : « la neutralité n’interdit ni à la Suisse en tant qu’État ni à ses citoyennes et citoyens d’exprimer librement leur opinion sur les événements internationaux et de prendre position »[19].
· Une composante de l’identité suisse : La neutralité est profondément ancrée dans l'identité nationale et la cohésion interne du pays[20]. Selon l’étude annuelle « Sécurité »[21] de l'EPFZ, elle bénéficie d'un soutien massif et constant de la population, avec un taux d'approbation de 91 % en 2024 et jusqu'à 97 % début 2022.
Les principaux enjeux
1. Le degré de flexibilité de la neutralité suisse et les autorités en charge de la définir
L’un des principaux enjeux porte sur la marge de manœuvre dont doit disposer la Confédération pour adapter sa politique de neutralité au contexte international. Actuellement, la Constitution prévoit que le Conseil fédéral et le Parlement veillent au maintien de la neutralité sans en définir précisément le contenu. L’initiative fixerait pour la première fois dans la Constitution plusieurs éléments matériels de cette neutralité, réduisant ainsi la marge d’interprétation des autorités et rendant toute modification future de ces principes dépendante d’une nouvelle révision constitutionnelle, et donc d’une approbation populaire et cantonale.[22]
2. La participation de la Suisse aux sanctions internationales
L’initiative limiterait fortement la possibilité pour la Suisse de prendre des mesures coercitives non militaires contre un État participant à un conflit. Les sanctions décidées par l’ONU resteraient possibles, de même que les mesures destinées à empêcher le contournement de sanctions prises par d’autres États. En revanche, la Suisse ne pourrait plus reprendre librement des sanctions décidées, par exemple, par l’Union européenne contre un État belligérant. Il s’agit d’un changement substantiel par rapport à la pratique actuelle, dans laquelle le Conseil fédéral décide au cas par cas de la reprise totale, partielle ou modifiée de sanctions européennes.[23]
3. La coopération militaire et la politique de sécurité dans le monde actuel
Le texte exclut l’adhésion à une alliance militaire ou défensive et n’autorise la coopération avec une telle alliance qu’en cas d’attaque militaire directe contre la Suisse ou d’actes préparatoires à une telle attaque. L’enjeu est donc de déterminer jusqu’où pourraient se poursuivre les formes actuelles de coopération militaire, notamment les formations, exercices, échanges de connaissances et projets menés avec l’OTAN ou avec les États voisins.[24] Une partie de la littérature consacrée à la politique de sécurité suisse souligne que la sécurité du pays dépend aujourd’hui largement de coopérations internationales, notamment face aux menaces transnationales. L’enjeu est donc de savoir dans quelle mesure une conception plus restrictive de la coopération internationale modifierait les instruments disponibles pour assurer la sécurité du pays.[25]
4. Le rôle international de la Suisse et ses bons offices
L’initiative inscrit explicitement dans la Constitution que la Suisse utilise sa neutralité pour prévenir et résoudre les conflits et qu’elle met ses services à disposition comme médiatrice. Les initiants considèrent qu’une neutralité plus stricte renforcerait sa crédibilité dans ce rôle. À l’inverse, la pratique actuelle considère déjà les bons offices comme un élément important de la politique extérieure suisse, sans considérer une neutralité plus stricte comme une condition indispensable à leur exercice. L’un des enjeux est donc de savoir dans quelle mesure le changement proposé modifierait concrètement la capacité de médiation de la Suisse.[26]
5. Les relations de la Suisse avec ses principaux partenaires, y compris économiques
L’Union européenne constitue à la fois l’environnement économique et géopolitique immédiat de la Suisse et l’un de ses principaux partenaires en matière de sanctions et de sécurité. Une interdiction de reprendre certaines sanctions européennes et une restriction de la coopération sécuritaire introduiraient donc une différence plus nette entre la politique suisse et celle de ses principaux partenaires. La question porte sur les conséquences politiques, économiques, sécuritaires et diplomatiques de cette différenciation accrue.[27]
6. La capacité d’adaptation de la neutralité aux nouvelles formes de conflit
Le droit de la neutralité codifié en 1907 s’applique essentiellement aux conflits armés internationaux. Il ne réglemente pas directement de nombreuses situations contemporaines, notamment les conflits internes et plusieurs formes de menaces hybrides ou cyber. Le Conseil fédéral souligne que de nouvelles situations doivent régulièrement être interprétées à la lumière du droit existant et de la pratique des États. L’enjeu porte ainsi également sur le degré de précision qu’il est souhaitable de donner à la neutralité dans la Constitution face à des formes de conflit susceptibles d’évoluer.[28]
La situation actuelle [29]
Aujourd’hui, la neutralité suisse repose sur deux éléments complémentaires : le droit international de la neutralité, qui impose à la Suisse certaines obligations juridiques lorsqu’un conflit armé international éclate, et la politique de neutralité, qui correspond à la manière dont le Conseil fédéral utilise la marge de manœuvre laissée par ce droit pour défendre les intérêts du pays.
Le droit international de la neutralité, principalement codifié dans les Conventions de La Haye de 1907, s’applique lorsqu’un conflit armé oppose plusieurs États. Il impose notamment à la Suisse de ne pas prendre part militairement au conflit, de ne pas mettre son territoire à disposition d’un belligérant et de ne pas fournir à une partie du matériel militaire provenant de ses propres stocks. Lorsqu’elle adopte des restrictions concernant la fourniture de matériel de guerre privé à l’un des belligérants, elle doit en outre respecter le principe d’égalité de traitement. En contrepartie, le territoire d’un État neutre est inviolable et celui-ci peut disposer d’une armée afin de défendre cette neutralité. Le droit de la neutralité ne s’applique en revanche pas automatiquement aux conflits armés internes et ne réglemente pas directement les prises de position politiques ou les sanctions économiques.
En temps de paix, le statut de neutralité permanente produit également un effet dit « anticipé » : la Suisse ne doit pas prendre des engagements qui la placeraient dans l’impossibilité de respecter sa neutralité si une guerre éclatait. C’est notamment pour cette raison qu’elle ne peut pas rejoindre une alliance militaire comportant une obligation d’assistance mutuelle. En revanche, le droit actuel n’interdit pas en soi la coopération militaire avec d’autres États ou organisations, tant que cette coopération ne crée pas une obligation incompatible avec la neutralité. La Suisse participe ainsi depuis 1996 au Partenariat pour la paix de l’OTAN et conduit des activités de formation, d’échange et d’interopérabilité avec des partenaires étrangers.
La politique de neutralité occupe l’espace laissé libre par ces obligations juridiques. Elle rassemble les décisions par lesquelles le Conseil fédéral cherche à préserver la crédibilité et l’efficacité de la neutralité tout en tenant compte de la situation internationale. Cette partie supplémentaire de la neutralité est donc plus flexible. Le Conseil fédéral peut par exemple décider de reprendre des sanctions économiques adoptées par l’Union européenne, de participer à certaines formes de coopération sécuritaire ou de prendre position politiquement sur une violation du droit international, pour autant que les obligations juridiques de la neutralité soient respectées.
Cette marge de manœuvre est aujourd’hui importante. La Constitution fédérale impose au Conseil fédéral et à l’Assemblée fédérale de préserver la neutralité, mais elle ne définit pas matériellement ce que celle-ci doit contenir. Depuis le Rapport sur la neutralité de 1993, le Conseil fédéral considère ainsi la neutralité comme un instrument au service de la sécurité, de l’indépendance, de la prospérité et de la politique extérieure de la Suisse, et non comme une fin en soi. Cette conception lui permet d’adapter son application à l’évolution du contexte international.
Le changement souhaité par les initiants [30]
L’initiative souhaite modifier cette architecture en inscrivant directement dans la Constitution une définition plus précise de la neutralité suisse. Alors qu’aujourd’hui la Constitution charge les autorités fédérales de préserver la neutralité sans en définir le contenu exact en ce qui concerne la politique de neutralité, le nouvel art. 54a fixerait plusieurs éléments qui deviendraient juridiquement contraignants pour le Conseil fédéral, le Parlement et l’administration.
Le premier objectif est de consacrer explicitement le caractère « perpétuel et armé » de la neutralité suisse. Ces deux caractéristiques correspondent déjà à la conception actuelle de la neutralité et à sa reconnaissance en droit international ; leur inscription dans la Constitution aurait donc principalement pour effet de les rendre explicites au niveau constitutionnel.
Le deuxième changement concerne les alliances et la coopération militaire. L’initiative interdirait à la Suisse d’adhérer à toute alliance militaire ou défensive et limiterait également la coopération avec une telle alliance aux situations dans lesquelles la Suisse ferait directement l’objet d’une attaque militaire ou d’actes préparatoires à une attaque. L’intention des initiants est ainsi de réduire les rapprochements institutionnels et opérationnels avec des organisations telles que l’OTAN et de rendre plus stricte l’application de la neutralité dans le domaine de la politique de sécurité.
Le troisième changement, et l’un des plus substantiels, concerne les sanctions. Le texte prévoit que la Suisse ne prendrait plus de « mesures coercitives non militaires » contre un État belligérant. Les sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l’ONU resteraient applicables, puisqu’elles découlent des obligations internationales de la Suisse, et la Confédération pourrait également continuer à prendre des mesures destinées à empêcher que son territoire serve à contourner des sanctions étrangères. En revanche, elle ne pourrait plus décider de reprendre, de sa propre initiative, des sanctions de l’Union européenne ou d’autres partenaires contre un État engagé dans un conflit armé.
Enfin, l’initiative entend renforcer le lien entre neutralité et diplomatie en inscrivant dans la Constitution que la Suisse doit utiliser sa neutralité pour prévenir et résoudre les conflits et mettre ses services à disposition en qualité de médiatrice. Les initiants considèrent ainsi la neutralité non seulement comme une contrainte militaire, mais comme une « maxime d’État » destinée à renforcer l’indépendance et le rôle international de médiation de la Suisse.
L’effet institutionnel général serait donc de transférer une partie des choix aujourd’hui effectués par le Conseil fédéral dans le cadre de sa politique de neutralité vers le niveau constitutionnel, c’est à dire le peuple et les cantons. La marge d’adaptation des autorités serait plus limitée et toute modification fondamentale de cette conception nécessiterait une nouvelle révision constitutionnelle, soumise au vote obligatoire du peuple et des cantons.
Le changement auquel on peut s’attendre en cas d’acceptation
En cas d’acceptation, plusieurs éléments aujourd’hui déterminés par la pratique et la politique de neutralité seraient directement fixés dans la Constitution. Le Conseil fédéral et le Parlement resteraient chargés de préserver la neutralité, mais leur marge de manœuvre serait limitée par les nouvelles règles constitutionnelles. Une modification de ces principes nécessiterait dès lors une nouvelle modification constitutionnelle, soumise obligatoirement au peuple et aux cantons.[31]
Le texte modifierait notamment la politique suisse en matière de sanctions. Alors que le droit de la neutralité n’interdit actuellement pas les sanctions économiques et que le Conseil fédéral peut décider au cas par cas de reprendre celles adoptées par des partenaires comme l’Union européenne, l’initiative interdirait les mesures coercitives non militaires contre un État belligérant, à l’exception des obligations de la Suisse envers l’ONU et des mesures destinées à empêcher le contournement des sanctions prises par d’autres États.[32] Sachant que les décisions prises par le Conseil de Sécurité de l’ONU doivent être approuvée par une supermajorité de 60% des membres du conseil ainsi que par les cinq membres permanents, ce à quoi s’ajoute l’absence de forces armées atenantes à l’ONU, celles-ci demeurrent en réalité un instrument d’un pouvoir limité[33].
La coopération avec des alliances militaires ou défensives serait également limitée. La Suisse ne pourrait coopérer avec une telle alliance que dans le cas d’une attaque militaire directe contre elle ou d’actes préparatoires à une telle attaque. Cela aurait des conséquences sur certains exercices, formations, échanges et projets actuellement menés avec l’OTAN. Le degré exact de limitation dépendrait néanmoins de la nature du projet concerné et de l’interprétation qui serait donnée au nouvel art. 54a.[34] À noter que comme l’ont démontré Marc DeVore et Armin Stähli[35], la sécurité de la suisse repose entre autre sur la sécurité de l’Union Européenne et des pays membres de l’OTAN. En effet, de part sa situation géographique, la Suisse a une architecture de sécurité qui ne peut pas exclure les pays environnants (elle est entourée de pays membres de l’OTAN) et dont ces mêmes pays ne peuvent pas exclure la Suisse. En ces termes, la Suisse à besoin des ses partenaires et ses partenaires ont besoin d’elle puisque “la Suisse ne peut pas représenter une faille de sécurité en Europe”[36].
Enfin, une question d’interprétation se poserait concernant le champ d’application de la notion de « conflit militaire entre États tiers ». Le droit international de la neutralité ne s’applique actuellement qu’aux conflits armés internationaux et non aux conflits armés internes. L’initiative utilise elle aussi une formulation centrée sur les conflits entre États. Elle ne créerait donc pas, à elle seule, un régime général de neutralité applicable à l’ensemble des conflits internes ou des situations de violence impliquant principalement des acteurs non étatiques.[37]
Il est à noter que même si le gouvernement Suisse décidaient de ne pas suivre les sanctions édictées par l’Union Européenne, les banques suisse le feraient probablement d’elles même afin d’assurer leur propre survie économique. Le droit extraterritorial des États-Unis, de l’Union Européenne ou encore de l’Angleterre, forcerait les banques suisses par le biais de sanctions secondaires à appliquer les sanctions qu’ils auraient mises en place sous peine de se voir refuser toute transaction ou activité de payement[38].
De ce fait, les conséquences d’un non-alignement sur les sanctions économiques forcerait l’intervention d’agences de contrôle étrangères et pourrait impliquer une défiance de nos partenaires envers les institutions ainsi que le gouvernement Suisse.
De plus, la guerre économique (à travers la manipulation des marchés, des devises et des chaînes d’approvisionnement) tout comme les autres nouvelles formes de guerre (par exemple les cyberattaques, les campagnes de désinformation et d’influence, les opérations hybrides, les pressions économiques ou énergétiques et les attaques contre des infrastructures critiques) s’expriment notamment par le fait qu’elles impliquent très souvent des acteurs étatiques et non-étatiques et par le fait qu’elles constituent des forces de conflit non-traditionnelles (parce que non armées), échappant de ce fait à la définition de conflit international tel que défini par le Conseil de Sécurité de l’ONU. Dans ce cadre, la flexibilité semble accorder une plus grande souveraineté aux pays neutres en leur permettant de s’adapter aux nouvelles contingences.[39]
QUESTIONS
Existe-t-il d’autres cas similaires à l’international ?
L'essentiel
Si le peuple acceptait l’initiative, la Suisse ne ferait pas quelque chose d'inédit sur la forme. Au moins cinq États, dont l'Autriche, le Turkménistan, la Moldavie, le Cambodge et Malte, inscrivent déjà la neutralité ou le non-alignement dans une norme de rang constitutionnel, et plusieurs la verrouillent contre toute modification aisée (la Moldavie exige même un référendum, comme la Suisse).
L'Autriche est la comparaison la plus pertinente: neutralité perpétuelle, armée et sans alliances, ancrée dans une loi constitutionnelle depuis 70 ans, avec la réserve que l'Autriche applique les sanctions de l'UE, élément qui ne correspond pas au texte suisse.
L'élément véritablement distinctif de la proposition faite par l’initiative est l'interdiction des sanctions. Aucune des clauses constitutionnelles de neutralité examinées n'interdit à un État d'adopter des sanctions économiques ou diplomatiques autonomes (hors ONU). C'est ce qui fait de l'initiative sur la neutralité une proposition unique.
Le modèle alternatif, qui n’inscrit pas la neutralité dans la Constitution, est lui aussi répandu. L'Irlande, le Costa Rica et le Liechtenstein montrent qu'une neutralité durable peut reposer sur une politique et une tradition plutôt que sur une définition constitutionnelle, ce qui correspond pour l'essentiel à l'arrangement actuel de la Suisse.
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L’Autriche : une neutralité constitutionnelle et un pays d’accueil pour les organisations internationales
L'Autriche est pays dont le dispositif ressemble le plus à ce que l'initiative neutralité souhaite mettre en place, c’est à dire une neutralité perpétuelle et armée, ancrée dans la Constitution, qui interdit l'adhésion à des alliances militaires
Le 26 octobre 1955, le Parlement autrichien (Nationalrat) a adopté la loi constitutionnelle fédérale sur la neutralité de l'Autriche (Bundesverfassungsgesetz über die Neutralität Österreichs). Elle est brève et composée de deux articles.
L'article I déclare que l'Autriche « déclare par les présentes sa neutralité perpétuelle qu'elle est résolue à maintenir et à défendre par tous les moyens à sa disposition », et que, pour garantir cela, « l'Autriche n'adhérera jamais à l'avenir à aucune alliance militaire et ne permettra pas l'établissement de bases militaires d'États étrangers sur son territoire »[40]. Cependant, la loi constitutionelle ne dit rien des sanctions économiques et l'Autriche, en tant que membre de l'UE, applique les sanctions de l'UE, y compris contre la Russie.
La réputation de l’Autriche en tant qu’Etat neutre, impartial et non-aligné a-t-elle évolulé depuis son adhésion à l’Union Européenne et à son programme “Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) ? Cela semble difficile à évaluer à partir de l’état actuel de la recherche en la matière. Pour prendre les évènements récents comme cas d’étude, on peut noter que lors de l’invasion de l’Ukraine, la Russie a de manière répétée déclaré l’Autriche, Etat ayant repris les sanctions européennes contre la Russie, comme un “Etat hostile”[41] et a souligné que “le statut de ville neutre de Vienne avait joué un rôle déterminant dans le choix de cette ville pour accueillir de nombreux sièges d'organismes internationaux, et que l'abandon de cette neutralité menaçait la capacité de l'Autriche à entretenir des relations équilibrées avec divers partenaires internationaux et affaiblissait son rôle de médiateur et d'hôte de grandes institutions internationales”[42]. Mais jusqu’à présent, les remises en cause de la neutralité de l’Autriche ont émané principalement de la Russie, un pays qui a tout intérêt à tenter de discréditer les pays lui imposant des sanctions économiques. Il est donc difficile de conclure que la neutralité de l’Autriche ait été globalement remise en cause à l’échelle mondiale, ni que son rôle d’hôte d’organisations internationales en ait été affecté.
La Moldavie : une neutralité constitutionnelle vérouillée par referendum
L'article 11 de la Constitution moldave de 1994 proclame la « neutralité permanente » du pays et prévoit que la Moldavie « n'admet pas le stationnement de troupes militaires étrangères sur son territoire »[43]. A noter également que l'article 142 de la constitution fait de la neutralité l'une des matières qui ne peuvent être révisées que par référendum, un mécanisme de verrouillage fort, conceptuellement semblable à l'exigence suisse selon laquelle tout changement nécessite un vote populaire. La Cour constitutionnelle moldave a jugé en 2017 que la clause constitutionnelle de neutralité interdit les troupes et les bases étrangères sur le sol moldave, tout en précisant que la neutralité n'empêche pas la participation aux systèmes de sécurité collective et de maintien de la paix de l'ONU[44]. Toutefois, certains commentateurs décrivent l’article 11 comme « plus déclaratoire qu'applicable » au vu de la situation sécuritaire réelle sur le terrain[45].
Le Turkménistan : une neutralité constitutionnelle et reconnnue par l’Assemblée Générale des Nations Unies
Le Turkménistan est un cas distinctif, car sa neutralité est ancrée deux fois, dans la Constitution et dans une loi constitutionnelle dédiée, et a été formellement reconnu par l'Assemblée générale des Nations Unies, par consensus, le 12 décembre 1995 (résolution A/RES/50/80A)[46]. La Constitution prévoit (art. 2) que « la neutralité permanente du Turkménistan constitue le fondement de sa politique nationale et étrangère », et fait du président le garant de ce statut (art. 68)[47]. Les différences avec la Suisse tiennent surtout au contexte et à la qualité : la neutralité turkmène fonctionne comme un pilier de la politique étrangère d'un État à tendances autoritaires et comme un véhicule permettant d'accueillir des pourparlers sous l'égide de l'ONU (par exemple sur le Tadjikistan et l'Afghanistan). Sa formulation constitutionnelle est plus déclaratoire que les règles opératoires détaillées de l'initiative suisse et, comme les autres, elle ne contient pas d’interdiction constitutionnelle des sanctions.
Cambodge: Non-alignement et neutralité permanente
La Constitution cambodgienne de 1993 énonce, à son article 1, que le Royaume sera « un pays indépendant, souverain, pacifique, neutre de manière permanente et non aligné », et l'article 53 l'engage à « une politique de neutralité permanente et de non-alignement » et prévoit que le Cambodge « n'adhérera à aucune alliance militaire ni à aucun pacte militaire incompatible avec sa politique de neutralité »[48].
Malte: une clause constitutionnelle détaillée
Malte a ajouté une clause de neutralité à sa Constitution en 1987, dans le cadre d'un compromis politique interne[49]. L'article 1 prévoit que « Malte est un État neutre recherchant activement la paix, la sécurité et le progrès social entre toutes les nations en adhérant à une politique de non-alignement et en refusant de participer à toute alliance militaire »[50]. La clause détaille des conséquences concrètes, notamment qu'aucune base militaire étrangère ne sera autorisée sur le territoire maltais, avec des exceptions étroitement définies pour l'usage d'installations. Le texte maltais est plus détaillé sur le plan opérationnel que la plupart des autres, et plus proche dans son style rédactionnel de l'initiative suisse, mais il ne contient aucune interdiction des sanctions et n'emploie pas le terme « perpétuelle ».
Que représentent les sanctions que prend actuellement la Suisse ?
Les sanctions constituent aujourd’hui un instrument régulier de la politique extérieure suisse. Elles visent à influencer le comportement d’États, d’organisations, d’entreprises ou de personnes sans recourir à la force militaire, notamment en réaction à des violations du droit international, des atteintes aux droits de l’homme, des conflits armés, au terrorisme ou à la prolifération d’armes. La Suisse les présente ainsi comme un instrument situé entre la simple condamnation diplomatique et le recours à la force[51].
Depuis 2003, leur base juridique principale est la loi sur les embargos (LEmb). Celle-ci permet au Conseil fédéral de mettre en œuvre les sanctions adoptées par l’ONU, l’OSCE ou par les principaux partenaires de la Suisse. La Suisse est juridiquement tenue de reprendre les sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l’ONU. Pour les autres sanctions, par exemple les sanctions européennes, le Conseil fédéral décide en revanche de manière autonome, au cas par cas, s’il souhaite les reprendre intégralement, partiellement, sous une forme adaptée ou ne pas les reprendre. La LEmb ne permet pas à la Suisse de créer seule un régime de sanctions entièrement autonome[52].
À la veille de la votation, la Suisse dispose de 28 ordonnances de sanctions en vigueur, fondées sur des mesures de l’ONU et/ou de l’Union européenne. Ces régimes concernent notamment le Bélarus, le Burundi, la République démocratique du Congo, la Corée du Nord, le Guatemala, la Guinée, la Guinée-Bissau, Haïti, l’Irak, l’Iran, le Liban, la Libye, la Moldavie, le Myanmar, le Nicaragua, la République centrafricaine, la Russie et la situation en Ukraine, la Somalie, le Soudan, le Soudan du Sud, la Syrie, le Venezuela, le Yémen et le Zimbabwe. À ceux-ci s’ajoutent des régimes ciblant spécifiquement des personnes ou organisations liées aux Taliban, à l’EIIL/Daech et Al-Qaïda, ainsi qu’au Hamas et au Djihad islamique palestinien[53].
La portée de ces sanctions varie d’un régime à l’autre. Certaines sont essentiellement ciblées : elles consistent à geler les avoirs de personnes ou d’organisations déterminées, à interdire de mettre des fonds à leur disposition ou à leur interdire l’entrée et le transit en Suisse. C’est par exemple le cas du Nicaragua, où les mesures comprennent principalement des gels d’avoirs et des sanctions de voyage[54], ou des régimes visant des groupes terroristes.
D’autres régimes comportent également des restrictions commerciales ou technologiques plus larges, notamment des interdictions d’exportation de matériel militaire, de biens pouvant servir à la répression, de biens à double usage ou de technologies particulières. Les sanctions visant le Myanmar[55] comprennent par exemple des restrictions militaires, des sanctions financières, des interdictions de voyage et des limitations de la coopération.
Le régime en lien avec l’agression russe contre l’Ukraine comprend des gels d’avoirs et des interdictions de mise à disposition de ressources économiques, mais également des restrictions concernant les biens militaires et à double usage, les technologies, l’aviation, la navigation maritime, certains services, les marchés financiers et divers secteurs de l’économie russe[56]. À la suite de la reprise du 20e paquet de sanctions de l’Union européenne en 2026, de nouvelles personnes et entités ont notamment été ajoutées aux listes suisses[57]. Au 1er juillet 2026, le SECO indiquait que 8,5 milliards de francs d’avoirs privés étaient gelés en Suisse dans le cadre des sanctions liées à la guerre en Ukraine, auxquels s’ajoutaient notamment des biens immobiliers et d’autres actifs. Le gel n’équivaut toutefois pas à une confiscation : la personne sanctionnée demeure en principe propriétaire de l’actif, mais ne peut plus en disposer tant que la mesure reste en vigueur[58].
La Suisse utilise également les sanctions dans des situations qui ne correspondent pas à une guerre traditionnelle entre États. Le régime concernant le Nicaragua vise par exemple la détérioration des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ; les mesures relatives à Haïti répondent à la violence et à l’activité déstabilisatrice de bandes armées ; les régimes contre Daech, Al-Qaïda ou les Taliban sont liés au terrorisme et aux menaces à la paix et à la sécurité internationales.
Les sanctions ne signifient par ailleurs pas nécessairement une rupture complète des relations économiques avec un pays. Elles sont généralement constituées d’une combinaison d’interdictions ciblées, de régimes d’autorisation et d’exceptions, notamment pour les activités humanitaires. Leur intensité peut également évoluer. En Syrie[59], par exemple, le Conseil fédéral a levé en juin 2025 une grande partie des sanctions sectorielles tout en maintenant certaines mesures visant des personnes et entités liées à l’ancien régime ainsi que des restrictions sur le matériel militaire et de surveillance.
Si l’initiative était acceptée, que se passerait-il si un cas comme l’invasion de l’Ukraine par la Russie se représentait ?
Dans un scénario comparable à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, la Suisse pourrait toujours condamner politiquement l’agression, adopter des positions dans les organisations internationales, fournir de l’aide humanitaire et mettre ses bons offices à disposition. Le droit de la neutralité n’impose en effet pas une neutralité politique ou morale et n’interdit pas à un État neutre de prendre position sur une violation du droit international.[60]
La principale différence concernerait les sanctions. En 2022, le Conseil fédéral a choisi de reprendre les premiers trains de sanctions de l’Union européenne contre la Russie, puis les paquets suivants. Avec le nouvel art. 54a, une telle reprise ne serait plus possible dès lors que les mesures viseraient un État belligérant, sauf si elles découlaient d’obligations envers l’ONU (ce qui est peu probable, la Russie disposant d’un droit de véto au Conseil de sécurité de l’ONU, ce qui aurait pour conséquence très probable d’empêcher l’adoption de tous types de sanctions). La Suisse pourrait néanmoins continuer à prendre des mesures destinées à empêcher le contournement des sanctions prises par d’autres États.[61]
Quels impacts l’initiative aurait-elle sur les relations entre la Suisse et l’Union Européenne ?
Une acceptation de l’initiative ne remettrait pas automatiquement en cause les accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne, ni la possibilité pour la Suisse d’entretenir des relations économiques et institutionnelles étroites avec l’UE. La neutralité n’est aujourd’hui pas considérée comme incompatible avec une coopération étendue avec l’Union européenne ; le Rapport sur la neutralité de 1993 allait même jusqu’à considérer que la neutralité ne constituait pas, en soi, un obstacle à une adhésion à l’UE (l’exemple de l’Autriche est, ici, parlant, puisque l’Autriche a conservé sa neutralité tout en adhérant à l’Union Européenne).[62]
Le changement concernerait surtout l’alignement politique dans certains domaines. La Suisse reprend actuellement, après examen par le Conseil fédéral, une grande partie des sanctions décidées par l’Union européenne. Cette possibilité serait fortement réduite pour les sanctions visant un État impliqué dans un conflit. Dans certaines crises internationales, la Suisse pourrait donc appliquer une politique de sanctions sensiblement différente de celle de l’UE.[63] Les conséquences de ce non-alignement politique sont difficiles à prévoir à ce jour.
L’initiative limiterait également certaines coopérations sécuritaires lorsqu’elles sont conduites avec une alliance militaire ou défensive. Cela pourrait toucher des projets dans lesquels la Suisse collabore actuellement avec des structures de l’OTAN auxquelles participent également la plupart des États de l’UE. Il n’en résulte cependant pas que les relations Suisse-UE dans leur ensemble seraient rompues ou juridiquement incompatibles avec la nouvelle disposition.[64]
Quels impacts l’initiative aurait-elle sur les exercices militaires communs avec les pays limitrophes et avec l’OTAN ?
La législation actuelle permet au Conseil fédéral de conclure des accords internationaux concernant l’instruction de troupes suisses à l’étranger, l’instruction de troupes étrangères en Suisse et les exercices réalisés avec des troupes étrangères. La loi sur l’armée fournit notamment une base légale pour ces coopérations.[65]
La portée exacte de l’initiative dépendrait cependant de la qualification du partenaire et de la coopération concernée. Son texte vise spécifiquement la coopération « avec une alliance militaire ou défensive », qu’il ne réserve qu’au cas d’une attaque militaire directe contre la Suisse ou d’actes préparatoires à une telle attaque. Le Conseil fédéral estime dès lors que de nombreuses coopérations avec l’OTAN seraient fortement limitées, y compris certains projets de formation et d’échange de connaissances.[66]
Pour des exercices bilatéraux menés directement avec un État voisin, la situation pourrait être plus dépendante de leur forme juridique et de leur objectif puisque le texte constitutionnel vise explicitement la coopération avec une “alliance”. L’articulation entre cette nouvelle règle, la LAAM et les coopérations bilatérales devrait donc être précisée dans la mise en œuvre.[67]
Quels effets l’initiative aurait-elle sur la diplomatie suisse ?
L’initiative donnerait une base constitutionnelle explicite au rôle de médiatrice de la Suisse. Le nouvel art. 54a disposerait que la Suisse « fait usage de sa neutralité perpétuelle pour prévenir et résoudre les conflits » et « met à disposition ses services en qualité de médiatrice ». Sur le plan symbolique et institutionnel, la médiation deviendrait donc une fonction expressément associée à la neutralité dans la Constitution.[68]
Cela ne signifie toutefois pas automatiquement une augmentation de l’activité diplomatique suisse. La Suisse mène déjà une politique de bons offices, de facilitation et de promotion de la paix. Le Conseil fédéral souligne que ces activités sont déjà une composante essentielle de la politique extérieure et qu’elles ne nécessitent pas juridiquement le statut de neutralité.[69]
Une acceptation de l’initiative n’implique par ailleurs pas directement de moyens financiers supplémentaires, de nouveaux instruments diplomatiques, ou augmentation automatique des effectifs consacrés à la médiation. Son effet direct serait donc d’abord normatif : la Constitution assignerait explicitement à la neutralité une fonction de prévention et de résolution des conflits.[70]
L’effet concret sur la capacité de la Suisse à être choisie comme médiatrice dépendrait ensuite de nombreux facteurs extérieurs au texte constitutionnel : volonté des parties à un conflit, relations bilatérales entretenues avec celles-ci, expertise diplomatique disponible, crédibilité des interlocuteurs suisses et acceptation internationale de la Suisse comme lieu ou intermédiaire de négociation.[71]
Quel message ce vote envoie-t-il à l’international ?
Un vote sur la neutralité est susceptible d’être observé à l’étranger parce que celle-ci constitue l’un des éléments les plus reconnaissables de la politique extérieure suisse. Une acceptation signifierait que le peuple et les cantons souhaitent inscrire dans la Constitution une conception plus précisément définie et plus contraignante de la neutralité, notamment concernant les sanctions et la coopération avec les alliances militaires.[72]
Pour les partenaires internationaux de la Suisse, ce résultat pourrait donc être interprété comme la volonté de rendre la politique suisse moins dépendante des appréciations du Conseil fédéral et plus prévisible dans certains domaines : aucune adhésion à une alliance militaire ou défensive, limitation de la coopération avec ces alliances et interdiction de certaines sanctions contre des États belligérants.[73]
La perception d’un tel choix ne serait toutefois pas nécessairement uniforme. Pour certains États ou acteurs, cette définition plus stricte pourrait renforcer l’image d’une Suisse cherchant à maintenir une plus grande distance avec les conflits internationaux. Pour d’autres, elle pourrait être perçue comme une limitation de la solidarité politique et sécuritaire avec ses partenaires. La littérature sur la neutralité souligne précisément que sa crédibilité dépend aussi de la manière dont le comportement d’un État est interprété par les autres acteurs internationaux. Il n’est donc pas possible d’identifier un « message » international unique produit par le vote.[74]
L’initiative aura-t-elle un impact sur d’autres lois, des traités internationaux ou d’autres domaines ?
Oui. Si l’initiative venait à être acceptée par le peuple, elle changerait l’orientation de la politique de neutralité de la Suisse et aurait donc un effet sur les diverses lois à travers lesquelles se manifestent et s’opérationalise cette politique.
Loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG)
La loi fédérale sur le matériel de guerre est liée au principe d’égalité de traitement des Etats découlant de la neutralité. L'article 22a interdit l'exportation de matériel de guerre vers des pays impliqués dans un conflit armé international, et l'article 18 encadre les déclarations de non-réexportation imposées aux acheteurs étrangers.
Si l’initiaitve venait à être acceptée et que la politique de neutralité devait être définie de manière plus précise, cette loi pourrait devoir être changée pour être mieux dirigée dans le sens de l’initiative. Toutefois, une modification de cette loi est en cours et sera soumise prochainement au referendum, et il est donc difficile à ce stade et au vu de cette incertitude de prédire l’effet d’une acception de l’initiative sur cette loi.
Loi sur les embargos (LEmb)
La loi sur les embargos est l’outil juridique qui permet à la Confédération de reprendre des sanctions internationales émanant de l’ONU, de l’OSCE ou des principaux partenaires commerciaux de la Suisse. À titre de sanctions, cette loi reconnaît les sanctions commerciales mais aussi diverses mesures de coercion (interdictions, demandes de déclarations, etc.).
Si l’initiaitve venait à être acceptée, la loi sur les embargos devrait probablement être révisée pour éliminer cette possibilité de reprise des sanctions internationales ou la restreindre à certaines sanctions émanant de l’ONU.
Loi sur les prestations de sécurité à l’étranger (LPSP)
La LPSP réglemente les prestations de sécurité privées fournies depuis la Suisse à l’étranger. Parmi ses objectifs figurent explicitement la préservation de la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, la réalisation de ses objectifs de politique étrangère, la préservation de la neutralité suisse ainsi que le respect du droit international.[75]
L’acceptation de l’initiative ne rendrait pas automatiquement cette loi incompatible avec la Constitution. Elle modifierait cependant le cadre dans lequel la notion de neutralité mentionnée par la LPSP doit être interprétée. Jusqu’à présent, cette notion renvoie à la conception de la neutralité développée par le Conseil fédéral ; si une conception plus précise était inscrite dans la Constitution, l’application de la LPSP devrait respecter cette nouvelle norme supérieure.[76]
Loi sur la l’armée (LAAM)
La loi sur l’armée contient plusieurs dispositions liées à la politique de neutralité et à la coopération internationale. Les dispositions relatives aux engagements de promotion de la paix encadrent notamment la participation de militaires suisses à des opérations internationales, et d’autres disposition permettent au Conseil fédéral de conclure des accords internationaux concernant l’instruction de troupes suisses à l’étranger, l’instruction de troupes étrangères en Suisse et la réalisation d’exercices avec des troupes étrangères.[77]
L’acceptation de l’initiative aurait donc des conséquences pour l’utilisation de ces bases légales lorsque les activités concernées impliquent une alliance militaire ou défensive. Le message du Conseil fédéral estime que certains projets de coopération, de formation et de promotion de la paix seraient fortement limités, voire impossibles dans leur forme actuelle. Il cite notamment les coopérations avec l’OTAN (notamment en matière de cybersécurité) et les opérations de promotion de la paix auxquelles la Suisse participe dans des structures dirigées par l’Alliance.[78]
La LAAM elle-même ne deviendrait pas nécessairement caduque. Il faudrait en revanche examiner quelles dispositions ou pratiques d’application devraient être adaptées à la nouvelle norme constitutionnelle, en particulier pour les exercices internationaux, la formation commune et certains engagements de promotion de la paix.[79]
Traités et obligations internationales de la Suisse
L’acceptation de l’initiative ne contraindrait pas, selon l’analyse du Conseil fédéral, la Suisse à dénoncer un traité international existant. Le message concernant l’initiative conclut que celle-ci ne contrevient à aucun traité ou autre obligation relevant du droit international et qu’elle est notamment compatible avec le droit de la neutralité et avec les obligations qui découlent de l’appartenance de la Suisse à l’ONU.[80]
Les obligations résultant de la Charte des Nations Unies resteraient expressément réservées par le nouvel art. 54a. Depuis son adhésion à l’ONU en 2002, la Suisse est tenue d’appliquer les sanctions contraignantes décidées par le Conseil de sécurité. Cette obligation ne serait pas modifiée par l’initiative.[81]
Les Conventions de La Haye de 1907 resteraient également applicables. L’initiative ne remplace pas le droit international de la neutralité, mais ajoute à la Constitution suisse des règles allant, sur certains points, au-delà des obligations minimales résultant de ce droit.[82]
Les accords internationaux permettant certaines formes de coopération militaire ou de formation resteraient juridiquement existants, mais leur utilisation devrait respecter la nouvelle disposition constitutionnelle. Il faudrait donc examiner les activités menées sur leur base afin de déterminer lesquelles restent compatibles avec la restriction de la coopération avec les alliances militaires et défensives. Il convient ainsi de distinguer la validité des traités internationaux, que l’initiative ne remettrait pas globalement en cause, et la marge dont disposerait la Suisse pour utiliser certains mécanismes de coopération prévus par ces accords.[83]
Références
Pour consulter la liste complète des références mentionnées dans ce briefing, merci de télécharger la version PDF du document.
[1] Michel Meret, « Que veut changer l’initiative sur la neutralité à la politique suisse? », SWI swissinfo.ch, 16.07.2026, https://www.swissinfo.ch/fre/neutralite/que-veut-changer-linitiative-sur-la-neutralit%c3%a9-%c3%a0-la-politique-suisse/90257233, consulté le 08.08.2026.
[2] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», 27.11.2024.
[3] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », Berne : Confédération suisse, 26.10.2022.
[4] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit., p. 2-4 ; DFAE, « Neutralité », https://www.eda.admin.ch/fr/neutralite.
[5] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.), RS 101, art. 173, al. 1, let. a, et art. 185, al. 1 ; Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit.
[9] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit.
[10] Möckli Daniel, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich, 10.2024.
[11] Ibid.
[12] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit. ; Commission d’étude sur la politique de sécurité suisse, « Rapport de la Commission d’étude de la politique de sécurité », 2024.
[13] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit. ; Commission d’étude sur la politique de sécurité suisse, « Rapport de la Commission d’étude de la politique de sécurité », art. cit.
[14] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit.
[15] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit.
[16] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit.
[17] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit.
[18] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit.
[19] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit., p. 3.
[20] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit.
[22] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit.
[23] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 19-20.
[24] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3.
[25] DeVore et Stähli, « From Armed Neutrality to External Dependence », art. cit., p. 2-3.
[26] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.1.5.
[27] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit., p. 2-4.
[28] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 2.2.2.
[29] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité - Rapport du Conseil fédéral en réponse au postulat 22.3385 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États du 11 avril 2022 », doc. cit. ; Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit.
[30] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit.
[31] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 3.3 et 4.2.
[32] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 19-20.
[33] DeVore Marc R. et Stähli Armin, « From Armed Neutrality to External Dependence: Swiss Security in the 21st Century », Swiss Political Science Review, vol. 17, no 1, 2011, p. 1‑26.
[34] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3.
[35] DeVore et Stähli, « From Armed Neutrality to External Dependence », art. cit.
[36] Commission d’étude sur la politique de sécurité suisse, « Rapport de la Commission d’étude de la politique de sécurité », art. cit., p. 6.
[37] DFAE, « Initiative sur la neutralité », 03.07.2026, https://www.eda.admin.ch/fr/neutralite, rubrique « Quand le droit de la neutralité est-il applicable ? ».
[38] LINDEMANN, « U.S. Primary and Secondary Sanctions: Ramifications for Europe & Switzerland? », Lindemann Law, 13.11.2024, https://lindemannlaw.ch/insights2/u-s-primary-and-secondary-sanctions-ramifications-for-europe-switzerland/, consulté le 08.08.2026.
[39] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 2.2.2 ; Commission d’étude sur la politique de sécurité suisse, « Rapport de la Commission d’étude de la politique de sécurité », art. cit., chap. 1.3.
[40] Nationalrat, Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 über die Neutralität Österreichs., 26.10.1955.
[41] « Putin refused to negotiate in Vienna: Stocker stated that the Kremlin fears the truth - all the latest news today – 112.ua », https://112.ua/en/putin-vidmovivsa-vid-peregovoriv-u-vidni-stoker-zaaviv-so-kreml-boitsa-pravdi-58798, consulté le 25.07.2026 ; « The Government approves the list of unfriendly countries and territories », 01.06.2026, http://government.ru/en/docs/44745/, consulté le 25.07.2026 ; « Vienna’s influence on adoption of anti-Russia sanctions not to be overestimated — envoy », TASS, https://tass.com/politics/1727685, consulté le 25.07.2026.
[42] « Austria’s loss of neutrality requires moving IAEA, UN, OPEC offices from Vienna — Medvedev », TASS, https://tass.com/politics/2008387, consulté le 25.07.2026.
[43] Moldova (Republic of), Constitution - Constitute, rev. 2016.1994.
[44] Moldova Constitutional Court of the Republic of, Judgment on the interpretation of Article 11 of the Constitution, 02.05.2017.
[45] Nistor Elena, « Andrei Curararu: Article 11 of the Constitution is more declarative than applicative », IPN - Press Agency, 21.07.2025.
[46] United Nations, « Resolution adopted by the General Assembly on the Permanent neutrality of Turkmenistan », 11.01.1996, https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n25/077/71/pdf/n2507771.pdf, consulté le 25.07.2026.
[47] Turkmenistan Government, « Constitutional law of Turkmenistan on permanent neutrality of Turkmenistan », 27.12.1995, https://www.legal-tools.org/doc/6aa8a5/pdf/, consulté le 25.07.2026.
[48] « Cambodia 1993 (rev. 2008) Constitution - Constitute », https://www.constituteproject.org/constitution/Cambodia_2008, consulté le 08.08.2026.
[49] Sansone Kurt, « Neutrality explained: Breaking down the Constitution in bite-size pieces », MaltaToday.com.mt, 31.03.2025.
[50] Republic of Malta, « Constitution of Malta », https://legislation.mt/eli/const/20240202/eng, consulté le 08.08.2026.
[51] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « FAQ - Sanctions de la Suisse », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/faq-sanctions-suisse, consulté le 30.08.2026.
[52] Ibid.
[53] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Ordonnances de sanctions », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/ordonnances-sanctions, consulté le 30.08.2026.
[54] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Mesures à l’encontre du Nicaragua », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/mesures-a-l-encontre-nicaragua, consulté le 30.08.2026.
[55] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Mesures à l’encontre du Myanmar (Birmanie) », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/mesures-a-l-encontre-du-myanmar, consulté le 30.08.2026.
[56] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Mesures en lien avec la situation en Ukraine », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/mesures-en-lien-situation-ukraine, consulté le 30.08.2026.
[57] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Ukraine : la Suisse étend ses listes de sanctions », Site internet du SECO, Confédération suisse, 22.05.2026, https://www.seco.admin.ch/fr/newnsb/Byvj7-WGL93MiOgIL-f2p, consulté le 30.08.2026.
[58] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « FAQ - Sanctions de la Suisse », doc. cit.
[59] Secrétariat d’État à l’économie SECO, « Mesures à l’encontre de la Syrie », Site internet du SECO, Confédération suisse, https://www.seco.admin.ch/fr/mesures-a-l-encontre-syrie, consulté le 30.08.2026.
[60] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 3 et 19.
[61] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 19-20 ; Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.4.
[62] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 2.3.
[63] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 19-20.
[64] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3 et 4.4.
[65] Loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM), RS 510.10, notamment art. 48a.
[66] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3.
[67] DFAE, « Initiative sur la neutralité », 03.07.2026, https://www.eda.admin.ch/fr/neutralite, rubrique « En tant qu’État neutre, la Suisse a-t-elle le droit de participer à des exercices militaires organisés par d’autres États ? ».
[68] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., art. 54a, al. 4.
[69] Ibid., chap. 4.2.1.5.
[70] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit.
[71] DFAE, « Initiative sur la neutralité », 03.07.2026, https://www.eda.admin.ch/fr/neutralite, rubrique « Bons offices ».
[72] Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit., p. 1-2.
[73] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 3.3.
[74] Teichmann et Wittmann, « How compatible is the principle of neutrality with the implementation of economic sanctions? », art. cit., p. 901-904 ; Möckli, « État du débat sur la neutralité de la Suisse », art. cit.
[75] Loi fédérale du 27 septembre 2013 sur les prestations de sécurité privées fournies à l’étranger (LPSP), RS 935.41, art. 1 ; Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 2.2.1.
[76] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 3.3.1.1.
[77] Loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM), RS 510.10, notamment art. 48a, 66 et 66a.
[78] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3 et 4.2.2.5.
[79] Ibid.
[80] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.4.
[81] Ibid., chap. 4.2.1.4.
[82] Conseil fédéral, « Clarté et orientation de la politique de neutralité », doc. cit., p. 2-4 ; Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.4.
[83] Conseil fédéral, Message concernant l’initiative populaire fédérale «Sauvegarder la neutralité suisse (initiative sur la neutralité)», cit., chap. 4.2.2.3 et 4.4.
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